Wissenswertes

Die Herausforderungen der Zukunft meistern die Kommunen nur gemeinsam

Die Kooperation oder Zusammenarbeit von Kommunen ist ein seit langem praktiziertes Vorgehen. Viele Kommunen stehen bereits heute mit ihren Nachbargemeinden in einem harten Standortwettbewerb, darüber hinaus sorgt die Situation der Kommunalfinanzen dafür, dass vielerorts die Denkblockaden fallen.

Grundsätzlich ist die Frage zu stellen, ob eine Kommune – in der sich verändernden Umwelt – ohne interkommunale Zusammenarbeit langfristig überhaupt noch zukunftsfähig sein kann. Im Umfeld eines zunehmenden Standortwettbewerbs, anhaltender Finanzknappheit, kontinuierlichen Aufgabenzuwachses, veränderter Anforderungen an die lokale Infrastruktur aufgrund des spürbaren demografischen Wandels, etc. müssen Kommunen in größerem Maßstab denken und handeln.

Was also ist Interkommunale Zusammenarbeit? Eine typische Form der interkommunalen Zusammenarbeit gibt es nicht. Auch ist interkommunale Zusammenarbeit mehr als nur die reine Zusammenlegung von Verwaltungseinheiten, wie durch anstehende Gebietsreformen versucht, um größere Einheiten zu schaffen. Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ), oder auch Interkommunale Kooperation, ist ein Organisationsinstrument, dessen sich Kommunen bedienen können, um die weitere Aufgabenerfüllung sicherstellen oder Ziele im Rahmen der Haushaltskonsolidierung zu erreichen.

Interkommunale Zusammenarbeit ist in keiner Form typisch, einerseits differenzieren sich die Leistungsbereiche in den Kommunen, anderseits ist die Anzahl der teilnehmenden Kommunen unterschiedlich und die Organisationsform der interkommunalen Zusammenarbeit in vielfältiger Weise gestaltbar.

Grundsätzlich können wir dann – im engeren Sinne – von interkommunaler Zusammenarbeit reden, wenn Kommunen gleich in welcher Form freiwillig gemeinsame Leistungen erbringen oder die Leistungserbringung im kommunalen Verbund von einer der Kommunen übernommen wird.

Für die mögliche Ausgestaltung einer Interkommunalen Zusammenarbeit spielen eine Reihe von organisatorischen und rechtlichen, insb. vergaberechtlichen Rahmenbedingungen eine entscheidende Rolle. Eine idealtypische Beantwortung der Fragen zu Organisation oder Vergaberecht gibt es nicht. Vielmehr ist dies insbesondere Abhängig davon:

  • Welche Aufgaben sich in der speziellen Kommune für die Interkommunale Zusammenarbeit eignen?
  • Welche Zielsetzungen werden mit diesem Organisationsinstrument verfolgt? Welche Ziele verfolgt der Partner und sind dieses deckungsgleich?
  • Welche Intensität der kommunalpolitischen Steuerung halten wir für diese spezielle Aufgabe für sinnvoll? Welche Rechts- bzw. Organisationsformen eignen sich hierfür?
  • Welche Chancen und Risiken bietet die interkommunaler Zusammenarbeit?

Schon in früher Projektphase sind daher eine Reihe von wichtigen – aber für den langfristigen Erfolg wegweisende – Rahmenbedingungen, unter Berücksichtigung der individuellen kommunalen Rahmenbedingungen zu beurteilt und zu entscheiden.

Exkurs: Was sind kommunale Aufgaben?

Kommunale Aufgaben sind nicht auf Dauer festgelegt, sondern entwickeln sich durch wandelnde gesellschaftliche und politische Erwartungen an die öffentliche Verwaltung. Demographischer Wandel, technische Entwicklung, gestiegene Ansprüche durch höheren Lebensstandard, oder insbesondere die Zuweisung von Aufgaben, führen in Umfang, Zahl und Intensität nach zu ständig wachsenden Aufgaben wie auch Aufwendungen der Kommunen.

Infolge der wirtschaftlichen Krise drastisch zurückgehende Steuereinnahmen und steigende Ausgaben im sozialen Bereich haben die Investitionskraft der Gemeinden lange erheblich gebremst. Derzeit stehen die Rahmenbedingungen – nicht zuletzt aufgrund einer kreditverbilligenden Zinspolitik auf Aufschwung, Änderungen vorbehalten.

Zu den wichtigsten Aufgaben einer Kommune gehört die Verwaltung im herkömmlichen Sinn wie Meldeamt, Standesamt, Baurechtsbehörde, aber auch Ordnungsbefugnisse wie z. B. im Umweltschutz. Je mehr Aufgaben eine Gemeinde zu erfüllen hat, desto wichtiger wird die Planung. Hierzu gehört die finanzielle Planung mit mittelfristiger Finanzplanung und Haushaltsplanung, aber auch die fachliche Planung eines Gemeindeentwicklungsplan, innerhalb dessen auch strategische Entwicklungen und Ziele festzuschreiben sind.

Grob lassen sich die Aufgaben einer Kommune in pflichte, freiwillige und weisungsgebundene Aufgaben einteilen.

  • Pflichtaufgaben

Die Städte, Gemeinden und Kreise haben vor allem die Grundversorgung mit Einrichtungen der öffentlichen Daseinsvorsorge sicherzustellen (Beispielsweise Schulen, Öffentlicher Personennahverkehr, Ver- und Entsorgung, …). Bestimmte Aufgaben werden durch Bund oder Land per Gesetz vorgeschrieben, so genannte Pflichtaufgaben. Unbedingte Aufgaben wie Gemeindewahlen oder Feuerwehr hat jede Gemeinde zu erfüllen, bedingte Pflichtaufgaben nur unter bestimmten Voraussetzungen (z. B. die Aufstellung eines Flächennutzungsplanes).

Grundsätzlich unterscheidet man bei den Pflichtaufgaben laut Kommunalverfassung zwischen denen des übertragenen Wirkungskreises und denen des eigenen Wirkungskreises.

Die kommunalen Körperschaften können durch Gesetz oder durch Rechtsverordnung zur Erfüllung einzelner Selbstverwaltungsaufgaben verpflichtet werden (pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben). Die Gemeinde kann hier in der Regel nicht das „Ob“ sondern nur das „Wie“ entscheiden. Beispiele: ÖPNV, Abfallwirtschaft, Sozialhilfe, Jugendhilfe, Brandschutz, Denkmalschutz, Kindertagesförderung.

  • Freiwillige Aufgaben

Freiwillige Aufgaben sind Aufgaben, die sich die Kommune selbst stellt. Sie bilden das Herzstück der Kommunalpolitik. Hier geht es um Lebensqualität: Beratungsstellen, Museen, Bibliotheken, Jugendeinrichtungen Sportplätze, Freibäder, Freizeitangebote, Tierparks, aber auch die Einrichtung und Erhaltung von Grünanlagen, etc.). Je knapper das Geld wird, desto mehr geraten diese Leistungen in den Fokus von Sparbeiträgen.

Im Bereich der freiwilligen Aufgaben entscheidet die Gemeinde selbst, ob sie tätig werden will oder nicht. Dann allerdings ist sie auch dort gesetzlichen Vorschriften unterworfen.

  • Weisungsaufgaben

Hierbei handelt es sich um Aufgaben, die der Kommune zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden. Die Kommunen werden zunehmend zur Erfüllung von Pflichtaufgaben verpflichtet. Im Grunde sind es kommunale Aufgaben staatlichen Ursprungs. Dabei kann die Gemeinde in der Regel weder das „Ob“ noch das „Wie“ entscheiden. Beispiele: Parlamentswahlen, Ausländerangelegenheiten, Ordnungsrecht, Katastrophenschutz, Unterhaltssicherung, Gesundheitsdienst.
Die Kommunen legen zwar Wert darauf, dass in diesem Fall auch die Kosten vom Bund bzw. vom Land übernommen werden, doch da dies heute nur teilweise der Fall ist, kommen auf die Kommunen immer mehr Aufwendungen zur Erfüllung dieser Aufgaben zu. Bei der Umsetzung von Weisungsaufgaben hat die Gemeinde auch bei der Durchführung, aufgrund von gesetzlichen Vorschriften keinen Ermessensspielraum.

Handlungsfelder interkommunaler Kooperationen

So zahlreich die Gründe für den Bedeutungszuwachs interkommunaler Kooperationen sind, so vielfältig sind auch deren Handlungsfelder. Prinzipiell können alle Aufgaben des kommunalen Wirkungskreises Gegenstand zwischengemeindlicher Zusammenarbeit sein. Auch übertragene Aufgaben des Bundes können gemeinsam erledigt werden, sofern nicht weitere Bestimmungen dies untersagen.

Bereits seit vielen Jahren umfasst der Bereich der interkommunalen Zusammenarbeit z.B. die Abwasser- und Abfallwirtschaft oder Wasserversorgung. Rechtlich verbindliche, auf konkreten Verträgen beruhende Verbände in der Daseinsvorsorge haben sich bereits seit Jahren als Erfolgsmodell erwiesen.

Hierbei stehen zumeist klare Zielvorstellungen wie wirtschaftliche Synergieeffekte oder eine effiziente Aufgabenerledigung im Fokus der Zusammenarbeit.

Gegenseitiges Vertrauen ist einer der wichtigsten Grundsteine für eine erfolgreiche interkommunale Kooperation. Zweifelsohne eignen sich Aufgabenfelder, die nicht unmittelbar von großen finanziellen und funktionalen Interessen dominiert werden, Vertrauen aufzubauen und Berührungsängste abzubauen.

So werden bspw. vielerorts Verbände mit dem Ziele eines gemeinsamen Regionalmarketings oder der Tourismusförderung gegründet.  Eine Zusammenarbeit kann daher unter vergleichsweise überschaubaren Bedingungen und ohne großes Risiko geübt werden, die zudem eine identitätsstiftende Wirkung für die Region hat.

Aber insbesondere auch der Bereich der Informationstechnologie bis hin zum eGovernment stellt eine gute Möglichkeit der Zusammenarbeit dar. Dies geschieht häufig seit Jahrzehnten durch den Zusammenschluss in Zweckverbänden oder anderen Rechtsformen. Hierbei ist besonders daran zu denken, dass in diesem Handlungsfeld enormes Fachwissen, relativ hohe, wiederkehrende Investitionen notwendig sind. Als auch, dass durch den enormen technischen Fortschritt kleiner Kommunen mit der Entwicklungsgeschwindigkeit kaum mithalten können. Gleichzeitig die Kommunen in ihrer Leistungserbringung von moderner Soft- und Hardware abhängig ist.

IKZ in der allgemeinen Verwaltung:

Über den Rahmen der bereits genannten favorisierten Handlungsfelder interkommunaler Zusammenarbeit hinaus, erstrecken sich die Kooperationsmöglichkeiten auf nahezu alle Bereiche des kommunalen Wirkungskreises. Selbst das Kerngeschäft der Kommunen, die allgemeinen Verwaltungsaufgaben, kann Gegenstand interkommunaler Zusammenarbeit sein.

Gemäß dem Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung können Städte und Gemeinden auch in den Bereichen der Pflicht- und Weisungsaufgaben die Aufgabenerfüllung nach ihren eigenen Vorstellungen organisieren.  Ggf. notwendig ist hierfür jedoch die Zustimmung der verantwortlichen Aufsichtsbehörden.

Auch bei den allgemeinen Verwaltungsaufgaben sind die Anforderungen an Städte und Gemeinden in den letzten Jahren komplexer und vielschichtiger geworden. Wie wählt man daher die Aufgabenumfänge aus, die mit einem Partner Möglichkeiten zur Zusammenarbeit und Leistungsverbesserung bieten.

Grundsätzlich sollten man sich dieser Aufgabenevaluation ohne Vorbehalte näher. Neben der vorab unabdingbaren gemeinsamen Festlegung von Zielen und Erwartungen, ist auch der Kreis derer, die mit dieser Aufgabe betraut werden sollen, sensibel auszuwählen.

Ziel muss es ein anhand eines Kriterienkatalogs Aufgabenbereiche zu identifizieren, welche für eine gemeinsame Organisation bzw. Aufgabenerfüllung geeignet oder nicht geeignet sind. Interkommunale Zusammenarbeit ist immer eine freiwillige Erwägung zur Zusammenarbeit. Daher kann es, abhängig von den detailliert definierten Projektzielen, Aufgabenbereiche geben, die aus Sicht der Entscheidungsträger für eine gemeinsame Aufgabenerledigung nicht geeignet sind oder aus anderen Gründen nicht in Frage kommen. Diese Aufgabe kann man daher kaskadisch aufbauen, so dass es in jeder Phase möglich ist, Aufgabenbereiche vom weiteren Ablauf auszuschließen, oder aber direkt in die Umsetzung überzuleiten.

Um die weiteren Projektphasen nicht zu belasten, ist daher ein erster Evaluationsprozess (Trichtermodell) einzuschieben, der diese Aufgabenbereiche vorab ausfiltert.

Ausschlusskriterien:

Um die Auswahl jedoch nicht rein anhand subjektiver Kriterien oder Empfindungen zu führen, sollte ein gemeinsamer Kriterienkatalog vereinbart werden, welche Erfordernisse IKZ-taugliche Aufgabenbereiche erfüllen oder welche Ausschlusskriterien für nicht IKZ-taugliche Aufgabenbereiche in Frage kommen. Hierbei sollten sowohl sachliche, organisatorische und ggf. kommunalpolitische Kriterien benannt werden.

Im Rahmen dieses Auswahlprozesses Kann das Instrument der Nutzwertanalyse herangezogen werden, um auch nicht transparente Kriterien möglichst validieren zu können. Die Nutzwertanalyse ermöglicht Einzelkriterien zur Entscheidungsfindung zu benennen, zu bewerten und gegeneinander abzuwägen.

Um das gesamte Aufgabenportfolio einer Kommunen zu betrachten, können daher mithilfe des Aufgabengliederungsplanes systematisch Einzelabwägungen getroffen werden.

IKZ-Ausschlusskriterien