Wie gelingt Digitalisierung in der kommunalen Verwaltung in Deutschland? Laut einer gängigen Onlineplattform gibt es hierauf rund 842.000 Antworten. Zumindest mal auf die Digitalisierung der Stadtverwaltung bezogen. Dennoch scheint es rund zwei Jahre nach dem Beginn der Corona-Pandemie und dem mit ihr allseits angepriesenen „Schub“ hinsichtlich einer modernen Kommunalverwaltung auch schon wieder vorbei zu sein. Viele gute Ansätze wurden gestartet, scheinen aber in „den Mühlen“ der Verwaltung zwischen FAX, DSGVO und dem relativ hohen Altersdurchschnitt der kommunalen Mitarbeiter teilweise schon zerrieben worden zu sein.

Woran liegt es aber, dass der „große Wurf“ bislang ausblieb und als „gefeierte“ Maßnahme lediglich das Home-Office überlebt hat? Und das trotzt gesetzlicher Vorgaben hinsichtlich des OZG?

Unter der Zukunftswerkstatt versteht man allgemein eine Methode, die es ermöglichen soll, eine Vision der Zukunft einer Stadt zu entwickeln und einen Handlungsauftrag zur Realisierung der gemeinsam entwickelten Ideen für die kommunalpolitisch Verantwortlichen zu kreieren. Hierbei sind unter Einbindung eines Moderators, Bürgerinnen und Bürger einer Kommune einzubeziehen.

Doch die meisten Zukunftswerkstätten tragen bereits von Beginn an einen Malus mit sich herum, der auch im Laufe solcher Projekte nicht „repariert“ werden kann. Häufig haben die Entscheider, also Bürgermeister, Dezernenten und Ratsmitglieder einer Kommune, „ein Gefühl“ für eine Richtung oder ein gewünschtes Ergebnis, welches im Rahmen eines solchen Prozesses erzielt werden soll. Per se ist das noch nicht schlecht. Herausfordernd wird es, wenn die Anzahl der erreichbaren Ergebnisse und Wunschziele mit der Anzahl der Entscheider korrelieren und die Ideen zum Ergebnis, zur Umsetzung und zum Ablauf, deutlich variieren.

Kommunen standen bereits in den vergangenen Jahren häufig an einer Wegscheide. Streicht sie freiwillige Leistungen, Erhöht sie Gebühren und Abgaben auf Entscheiderebene (Rat und Verwaltungsspitze) oder wählt sie einen dritten Weg, nämlich den der Bürgerbeteiligung, um Impulse aus der Bürgerschaft aufzunehmen und Zeit zur Beantwortung der vermeintlich drängendsten Fragen der Zeit zu erhalten.

Bevor man nach vorne blicken und eine Vision für die Zukunft entwickeln kann, lohnt sich ein vertiefter Blick in die Vergangenheit. Vor der Corona-Pandemie waren die volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen optimistisch. Zehn jahrelang jagte ein Einnahmerekord den anderen. Die Krise der Kommunalfinanzen aus 2008 längst vergessen. Und trotzdem erreichte eine Vielzahl der Kommunen keinen oder grad eben ausgeglichene Haushalte. Zu häufig hasteten die kommunalen Entscheider dem billigen Geld hinterher, um aus Basis des günstigen Geldes viele sich seit Jahren in der Warteschleife befindlichen Projekte endlich anzuschieben.

So entwickelte sich die Zukunft vieler Kommunen auf Basis keiner Vision, sondern durch Handlung. Es ging in den letzten Jahren also primär um das Was und wie einer Kommune, als um das Warum. Entwickelt wurden kommunale Leitbilder über den Umgang miteinander, Fragen zur Gewerbegebietsentwicklung im Rahmen von Bürgerbeteiligungsverfahren wurden versucht zu beantworten und über Bürgerhaushalte sollten Bürger an den Sparanstrengungen einer Kommune beteiligt werden.

Die Rahmenbedingungen kommunalen Handelns ändern sich bereits. Die jetzige Krise wird den Veränderungsdruck zunehmend verschärfen. Bereits jetzt ist absehbar, dass die Einnahmesituation der Kommunen langfristig leiden wird, sei es nun durch wegfallende Gewebesteuer oder geringere Partizipation an z.B. Umsatz- und Einkommensteueranteilen. Das alles trifft viele Kommunen in einer Phase, in der auch die Haushalte der Vergangenheit bereits auf Kante genäht waren. Daneben werden die alten Herausforderungen u.a. aus wirtschaftlicher und demographischer Sicht bleiben.  

Diese externen Herausforderungen sind zu adaptieren und die Organisation kommunalen Handelns danach auszurichten um als Kommunen langfristig handlungsfähig zu bleiben. Wie kann das gelingen? Hierzu gibt es sicher einen gut gefüllten Instrumentenkasten, von der Haushaltskonsolidierung bis zur Digitalisierung kann alles einen Beitrag liefern. Jetzt aber ist die Zeit für abgestimmte langfristige Entwicklungsstrategien. Eine der Anpassungsmöglichkeiten besteht in der Bündelung und der gemeinsamen Erbringung kommunaler Aufgaben. Kommunen müssen sich zunehmend neu erfinden und alte Leistungsprozesse zur Diskussion stellen. Kooperation oder Zusammenarbeit von Kommunen ist ein seit Langem praktiziertes Vorgehen, das in Zukunft weiter an Stellenwert gewinnen wird. Grundsätzlich stellt sich die Frage, ob eine Kommune – in dem sich verändernden Handlungsrahmen – ohne vertiefte Interkommunale Zusammenarbeit langfristig noch zukunftsfähig sein kann.

Eine der zentralen Herausforderungen der Kommunen in Deutschland ist der demographische Wandel. Die Veränderungen in der Bevölkerungsstruktur, befeuern zusätzlich die Abwanderung ganzer Bevölkerungsteile aus strukturschwächeren Regionen nach sich. Dass Arbeitsmärkte nicht mehr regional begrenzt und die Tarifstrukturen der öffentlichen Hand kaum markfähig sind verstärkt die Konkurrenz unter den Kommunen und der privaten Wirtschaft. Die Verbindung zwischen der höheren Mobilität der Arbeitnehmer und der gleichzeitig parallel alternden Belegschaft erzeugt einen langfristigen Fachkräftemangel. Dadurch ist, unter den aktuellen Rahmenbedingungen, von einem Rückgang der Leistungsfähigkeit der Kommunen auszugehen.

Ein weiterer Grund, der innerhalb der kommunalen Verwaltungen für Bewegung sorgt, ist in der Regel der jeweilige Haushalt. Gerade die Situation der Kommunalfinanzen führt vielerorts dazu, dass viele Denkblockaden fallen und über die eigene Kirchturmspitze hinausgedacht wird. Unter der Annahme, dass es einen voraussichtlichen Rückgang der Anzahl der Verwaltungsfachkräfte gibt, wird sich mit einem möglicherwiese steigendem Leitzins und der Belastungen aus der jetzigen Krise die finanzielle Basis der Kommunen in den folgenden Haushaltsjahren zwingend verschlechtern. Diese hohen Aufwendungen werden in Zukunft die Handlungsspielräume, gerade durch die vorhandene Verschuldung der kommunalen Haushalte weiter einschränken.

Neben volkswirtschaftlichen Zusammenhängen sind auch Veränderungen in den Anforderungen der Bürger und Bürgerinnen an die Leistungslandschaft der Kommunen erkennbar. Die zunehmende Digitalisierung ist für Kommunen eine große Herausforderung, bietet aber ebenso großes Potenzial. Gerade in diesem Bereich trägt die Interkommunale Zusammenarbeit dazu bei Wissen zu bündeln sowie Strategien und Voraussetzungen für den Wandel zur „digitalen Kommune“ gemeinsam zu schaffen.

Zur Beurteilung der Zukunftsfähigkeit sollten auch Entwicklungen im Ehrenamt berücksichtigt werden. Die Bereitschaft, einer langfristigen ehrenamtlichen Tätigkeit nachzugehen, sinkt bundesweit. Mit langfristigen Folgen für das Gemeinschaftsleben. Auf Kommunen wirkt es sich besonders dann aus, wenn sich bei Kommunalwahlen nur eine geringe Anzahl an Kandidaten findet.

Die Welt in der wir leben!

Die kommunale Welt steht vor großen Herausforderungen, Aufgaben werden komplexer, die Finanzmöglichkeiten werden schmaler, die Personaldecke dünner, um nur einige der Herausforderungen zu nennen. Schon heute gibt es fast 400.000 offene Stellen im öffentlichen Dienst. Und dennoch sind durch die Kommunen gesetzliche Aufgaben zu erbringen. Wie erhalten wir also unsere Handlungsfähigkeit? Wir müssen kommunale Organisation anders denken. Ein altes Instrument könnte hierbei hilfreich sein, die „Interkommunale Zusammenarbeit“.

Wann findet IKZ gewöhnlich statt?

Sprechen Verantwortliche auf der Ebene der Kommunen oder des Landes von Interkommunaler Zusammenarbeit, ist für den unbeteiligten Dritten schnell klar, um was es hier
eigentlich geht. Nämlich die Zusammenarbeit zwischen zwei oder drei Kommunen, die „nur“ in einem speziellen Aufgabengebiet stattfindet. Dieser spezielle Fall kommunaler Aufgabenerledigung ist zwar keine Eintagsfliege, tritt in der Regel aber immer nur dann ein, wenn:

• die Kommune erkannt hat, dass hier eine lokale Herausforderung vorherrscht, welches sie voraussichtlich alleine nicht lösen kann und hierfür einen Partner findet, oder

•  der durch die Zusammenarbeit entstehende Nutzen wirtschaftlich sehr deutlich ist und sich dieser zeitnah in der Kommune gut vermarkten lässt, oder
• politische Konstellationen die Möglichkeit bieten zusammen zu arbeiten und dies eine gute Publicity ermöglicht. Folgt man dieser Annahme, sind die möglichen Fälle der Interkommunalen Zusammenarbeit auf einzelne Aufgaben radikal beschränkt und damit kein „Game Changer“. Es benötigt immer ein Quäntchen Glück, das „richtige“ Thema und die „richtigen“ Protagonisten zu treffen. Abseits der Themen, die die Mehrzahl der Kommunen eines Landkreises betreffen, wie beispielsweise alles rund um die Ver- und Entsorgung, findet IKZ in der Regel bi-maximal trilateral statt. Nicht mal der Megatrend der „Digitalisierung“ spornt die Kommunen zur verstärkten Interkommunalen Zusammenarbeit an und sorgt für einen „Boom“ an interkommunalen Kooperationen, um der Digitalisierungsnotwendigkeiten zu bewältigen.

Warum ist das so?

Unsere These ist, dass alle Entscheidungen im Leben von Unsicherheiten begleitet sind und der Zwang zum Erfolg nicht zwingend gegeben ist. Diese Umstände führen im kommunalen Umfeld zur Verlangsamung und/oder Beerdigung vieler zarter Bemühungen mit dem Namen IKZ führen, die Herausforderungen aber bleiben. Kurzum, der kommunalen Welt fehlt ein „IKZ-Booster“.

Beginnen wir mit einer provokativen These zur Digitalisierung. Software gesteuerte Prozesse sind nicht die Antwort auf die Frage: Wie funktioniert Digitalisierung? Prozesse, die wir heute haben, lassen sich nicht allein durch Software optimieren.

Der kommunale Weg zur „Digitalisierung“ ist komplex und von vielen Angeboten und Softwareversuchungen geprägt. Eine Vielzahl von Digitalisierungsstrategien und Handreichungen verschiedener Ministerien auf Bundes- und Länderebene geben den kommunalen Ent­scheidungsträgern zwar ansatzweise Rahmenbedingungen vor, sind für die Umsetzung auf kommunaler Ebene aber unbrauchbar und liefern so keine klaren Handlungsempfehlungen für die Kommunen. Die Vielzahl der Herangehensweisen verleitet die kommunalen Verwaltungen in der Regel dazu, für Problemstellungen orientierte Lösungen zu entwickeln.

Zunächst erstellen diese ein Maßnahmen­paket zur Erreichung der gesetzlichen Mindestanforderungen, wie zum Beispiel in Bezug auf das Online-Zugangsgesetz oder die Vorgaben zur Einführung der E-Akte und E-Rechnung. Zusätzlich setzen sich die Kommunen über Zweckverbände oder in Eigenregie mit dem Ausbau der Glasfaserinfra­struktur auseinander. Diese reaktive Herangehensweise – temporäre Soft- und hardware nutzen, „nutzen was der Markt hergibt“, Einzelfallbetrachtung für Fachprobleme – ist aus unserer Sicht mittel-/ und langfristig nicht zielführend.

Müssen Kommunen den Aufgabenstellungen der Digitalisierung nicht eher kommunenspezifisch, organisa­tions- und prozessorientiert begegnen? Welche Rollen spielen hierbei die Mitarbeiter der Verwaltung und welche die Bürger? Die digitale Transformation umfasst Mitarbeiter, die Art und Weise der Kommunikation, hat Auswirkungen auf die Arbeitswelt und die Verwaltungsabläufe. Die Entwicklung der digitalen Transformation kann jedoch in unterschiedlichen Szenarien verlaufen. 

Eine aktuelle Umfrage (kommunal.de) zeigt, dass sich knappe 70 Prozent der Bürgerinnen und Bürger wünschen, dass sich ihre Kommune der digitalen Zukunft stellen solle. 66 Prozent der Befragten trauen ihrer Stadt oder ihrer Gemeinde zu, dies auch bewältigen zu können und die Digitalisierung so zu einer Entlastung der kommunalen Verwaltung führt. Die digitale Transformation soll einen Nutzen für die Bürger und die Verwaltung schaffen. Sie soll helfen, Prozesse zu vereinfachen, offen, transparent und kommunikativ auszugestalten. Trotzdem ist sicherzustellen, dass die Verwaltung bürgernah bleibt und die Digitalisierung nicht zu Selbstzweck verkommt.